Lagstiftningsprocessen höll för det politiska trycket

© Kjell Nilsson Mäki i samarbete med Ledarsidorna.se
  • Fredag 30 Mar 2018 2018-03-30
E-post 1135

Regeringen har på senare tid fått stark kritik för sitt lagstiftningsarbete. Trots den i teorin mest erfarne justitieministern på många är, Morgan Johansson (S). Samtidigt menar justitieministern att Alliansen vek sig för ett politiskt tryck när de avstyrkte de repressiva förändringarna av Yttrandefrihetsgrundlagen och Tryckfrihetsförordningen. En fullkomligt felaktig slutsats då det var lagstiftningsprocessens säkerhetsventiler som till slut löste ut.

Ett annat exempel på regeringens bristande kompetens är kritiken från lagrådet mot regeringens proposition om en ny chans för ensamkommande. Denna liknar, enligt Mats Knutsson, SVT, vid en juridisk motorsågsmassaker och sätter ljuset på kanske främst Morgan Johanssons handlag med lagstiftningsarbetet. Lagen berör migrationsområdet som sorterar under Morgan Johanssons justitiedepartement.

Lagrådet skriver i sitt senaste remissvar, om lagen som ska ge ensamkommande en extra prövning för uppehållstillstånd, att

”Gränsen har nåtts för vad som är acceptabelt i fråga om hur lagstiftning kan utformas”

Dessvärre följer kritiken från lagrådets remissvar ett återkommande mönster för framför allt regeringen Löfvens prestation som lagstiftare.  Riksrevisionen har tidigare granskat regeringens lagstiftningsarbete och kom så sent som i november med förödande kritik mot lagstiftningsarbetet  på just migrationsområdet.

Konsekvensanalyserna inför regeringens migrationspolitiska propositioner har haft genomgående brister visar granskningen från Riksrevisionen. Bland annat har det saknats ekonomiska analyser, trovärdiga skattningar av antalet asylsökande samt beskrivningar av hur förslagen påverkar människor, myndigheter, kommuner och landsting. Granskningen av Riksrevisionen är en kraftig vidräkning av de senaste regeringarnas ledarskap samt i praktiken en handbok i “Hur att inte regera ett land”.

Regeringen har inte bara brustit i lagars utformning utan även i sin roll i lagstiftningsprocessen. Det mest graverande exemplet är den nu underkända repressiva förändringen i Yttrandefrihetsgrundlagen och Tryckfrihetsförordningen där regeringen nu tvingas dra tillbaka delar av de föreslagna grundlagsändringarna. Redan i beredningsdirektiven bestämde sig den dåvarande regeringen Reinfeldt II för att adressera kommersiella rättsdatabaser som Lexbase och vad som är seriös journalistik genom reglering i grundlagarna Yttrandefrihetsgrundlagen och Tryckfrihetsförordningen.

Det är redan i första steget i en lagstiftningsprocess som det kan gå fel.

  • En utredning, eller beredning, kan ha olika former efter att problemet, i detta fall den personliga integriteten för brottsoffer, definierats. Regeringen äger problemformuleringen.
  • En utredning kan vara en parlamentarisk beredning, det vill säga med alla partier medverkande vilket är normalfallet med grundlagsförändringar, eller den kan vara av karaktären enmansutredning. De politiska partierna kan redan i första steget i en parlamentarisk utredning eller beredning meddela avvikande uppfattning. I fallet med YGL och TF valde inget parti att anmäla avvikande uppfattning. Detta steg innefattar den första säkerhetsventilen.
  • En utredning kan dessutom antingen ha ett öppet mandat att finna lösningar eller redan från början riktas in att skriva om en befintlig lag.
  • Utredningsdirektiven är inte huggna i sten utan tilläggsdirektiv är vanligt förekommande, speciellt efter ett regeringsskifte.

Morgan Johanssons första misstag var att inte rätta till regeringen Reinfeldst inledande låsning av lösning på integritetsproblematiken. Johansson hade kunnat lägga ett tilläggsdirektiv och ge beredningen ett mer öppet mandat och försöka finna andra lösningar än att gå in i grundlagen direkt.

Under en utredning är det inte ovanligt, till och med önskvärt, att utredaren dessutom håller ministern löpande informerad för att stämma av att utredningen eller beredningen är på rätt väg. När utredningen är klar överlämnas den till regeringen som sänder ut den på remiss till valda remissinstanser för inhämtande av synpunkter. I YGL och TF fall bland annat JK, Hovrätten i Skåne och Blekinge, Tidningsutgivnarna, Journalistförbundet samt Publicistklubben som samtliga avstyrkte de repressiva inskränkningarna. När remissinstanserna inkommit med synpunkter kan regeringen välja att arbeta in dessa eller helt enkelt ignorera dem. Den andra säkerhetsventilen.

Regeringen Löfven valde att ignorera dessa och därefter skicka lagtexten till lagrådet för utlåtande.

Om lagrådet har synpunkter på lagstiftningen kan regeringen välja att arbeta om lagen en gång till eller att överlämna den, trots invändningar, till riksdagen. Den tredje säkerhetsventilen.

Sista steget i kedjan är utskottsbehandlingen i riksdagen, den fjärde och sista egentliga säkerhetsventilen. Debatten i kammaren är som regel ingenting som påverkar utfallet samtidigt som den debatten i sig inte påverkar utfallet. Riksdagsgrupperna har i regel, som resultat av utskottsberedningarna, bestämt sig på förhand hur de ska rösta.

I fallet med YGL och TF löste denna fjärde säkerhetsventil i utskottet ut av flera skäl. De tydligaste orsakerna var att kampanjen ”Stoppa Grundlagsförändringen” lyckades sätta fokus och göra KU uppmärksam på några av de invändningar som remissinstanserna framfört. Främst likabehandlingsprincipen inför lagen men även den diffusa skrivningen om ”seriös journalistik” i en grundlagstext.

I ett längre samtal som Ledarsidorna.se hade i veckan med Andreas Norlén (M) och ordförande för konstitutionsutskottet framkom att KU, efter att ha blivit uppmärksammad på svagheterna i lagstiftningen, försökt att skriva om några av paragraferna men med resultatet blev en ännu mer osäker och begränsande lagtext. Efter försöken att skriva om bara de mest graverande bristerna valde Norlén att inte stödja propositionen. Vare sig beredningsarbete eller proposition höll måttet. Den hade haft både fel startpunkt i form av riktade direktiv men även landat fel.

Fakta Konstitutionsutskottet

Konstitutionsutskottet (KU) är det utskott i Sveriges riksdag som har till uppgift att bereda frågor och väcka förslag av konstitutionell och förvaltningsrättslig betydelse, samt att granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Utskottets verksamhet regleras i Regeringsformen och Riksdagsordningen.

Med hänsyn till utskottets granskande roll har riksdagspartierna sedan 1991 kommit överens om att dess ordförande alltid skall komma från oppositionen. Utskottets nuvarande ordförande är Andreas Norlén (M) och dess vice ordförande är Björn von Sydow (S).

Regeringen granskas per automatik regeringen löpande och varje år, i slutet på maj eller början på juni, redovisar konstitutionsutskottet den så kallade Ku 20, granskningen av regeringen och statsråden under föregående riksdagsår. Den Ku 20 som redovisas i maj 2018 avser med andra ord i huvudsak riksdagsåret 2016/17.

 

Alliansen i konstitutionsutskottet konstaterade, i linje med remissinstanserna, att lagförslaget inte höll för trycket. Den fjärde, och sista, säkerhetsventilen innan voteringen i kammaren löste därmed ut. Voteringen i kammaren är mer av formell karaktär, besluten fattas i praktiken alltid i utskottsberedningen.

Även om justitieminister Morgan Johansson nu menar att Alliansen inte höll för det politiska trycket förhåller det sig exakt tvärtom. Det var lagen som inte höll för trycket och den sista säkerhetsventilen innan debatt och votering i kammaren löste till slut ut. Till saken hör att Morgan Johansson inte på något sätt är en oerfaren lagstiftare. Mandatperioden 2010-2014 var Johansson ordförande i Justitieutskottet och därmed mycket väl medveten om vilka brister som utredningen hade från början.

Lagstiftningens steg, från direktiv till votering, innefattar en rad med säkerhetsfunktioner innan lagen kan gå till votering och sedan träda i kraft. I fallet med grundlagar inte bara att det skall ligga ett mellanliggande val emellan voteringarna. Till vardags finns andra kontrollstationer och möjligheter för att kunna identifiera bristerna.

Detta för att kunna undvika ”mjuka statskupper”.

Att det var Alliansen som vek för ett politiskt tryck är därmed felaktigt. Det var lagtexten som inte höll för trycket när lagen hamnade på KU:s bord. Där Alliansen, efter att ha uppmärksammats på bristerna, löste ut den sista egentliga säkerhetsventilen. Och som i praktiken förhindrade en “mjuk statskupp”.  Detta visar på styrkan i svensk lagstiftningsprocess. Det var inte Alliansen som vek ner sig, det bör Morgan Johansson rimligen vara medveten om han tänker tillbaka på sin tid som ordförande i justitieutskottet. Det var lagstiftningsprocessen som höll emot för det politiska tryck som Morgan Johansson utsatte den för.

Lagförslaget, propositionen, höll inte för  den granskning som lagstiftningsprocessen innebar vid sista kontrollstationen varför säkerhetsventilen, den fjärde och sista, löste ut. 

I allt väsentligt ett styrkebesked för svensk parlamentarism.

 

Politisk ordlista

Beredning är en typ av utredning, ett sätt att förbereda ett ärende innan det går till beslut. Beredningen kan göras av tjänstemän som tar fram fakta i ärendet och inhämtar synpunkter från andra nämnder. En parlamentariskt sammansatt beredning innebär, i riksdagen, att samtliga åtta partier är med i arbetet.

Lagrådsremiss är ett utkast till lagtext som tas fram under den sista delen av arbetet med en proposition. Regeringen sänder lagrådsremissen till Lagrådet för kontroll av att lagförslaget inte kolliderar med eller strider mot grundlagen eller någon annan lag och hur det förhåller sig till kraven på rättssäkerhet. Lagrådet lämnar sina synpunkter på lagrådsremissen i form av ett yttrande till regeringen, vilket också publiceras på Lagrådets webbplats.

Lagrådet är en myndighet med uppgift att granska viktiga lagförslag innan de behandlas av riksdagen. Medlemmarna består av domare eller, vid behov, tidigare domare i Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen. Regeringen är inte skyldig att låta Lagrådet granska ett vanligt lagförslag (vid grundlagsförändringar är dock bestämmelserna tvingande), men måste, inför riksdagen, motivera ett beslut att avstå från granskning. Regleringen av lagrådet finns i Regeringsformen (8 kap 20-22 §§) och kompletterande bestämmelser i Lag (SFS 2003:333) om Lagrådet.

En proposition är  ett förslag om beslut som regeringen respektive statsrådet lägger fram inför riksdagen.

NOT:

Regeringen drar nu tillbaka de delarna av propositionen som inte har utskottets stöd och skall återkomma. Detta kommer sannolikt inte att ske innan valet utan blir nästa regerings fråga hur man avser gå vidare

NOT 2:

Efter framgången med “Stoppa grundlagsutredningen” har jag fått förfrågningar att leda andra kampanjer. Jag tackar vänligt men bestämt nej till detta då de intresserade i sådana fall måste erbjuda en fulltäckande finansiering. Jag ligger idag efter med det mesta på grund av kampanjen och om ledarsidorna.se skall överleva våren måste fokus ligga på intäktssidan.

Antalet prenumeranter är långt ifrån uppe i det antal som krävs för att kunna gå vidare.

 

 

Innehållet som publiceras på Ledarsidorna.se omfattas av grundlagsskydd. Detta inkluderar inte kommentarsfältet. Du som kommenterar är helt ansvarig för det du skriver.

Mer från Ledarsidorna.se