Därför kräver Vänsterpartiet statsrådsposter
Vänsterpartiets hårdnackade försvar av det som de anser rätten till statsrådsposter går bortom sakpolitiken. Det är genom att sitta i regeringen som den verkliga påverkan finns av samhällsutvecklingen, inte i de sakpolitiska förhandlingsvinsterna och ett eventuellt samordningskansli. En regeringskonst som Socialdemokraterna behärskat till fulländning.
I den svenska parlamentariska modellen är det riksdagen som stiftar lagar och beslutar om statsbudgeten. Regeringen är ansvarig inför riksdagen och kan när som helst avsättas genom misstroendeförklaring. Samtidigt förfogar regeringen över en rad kraftfulla instrument där riksdagen saknar direkt inflytande. Dessa verktyg avgör i praktiken hur lagar tas fram, tillämpas, vilka frågor som prioriteras och hur statsapparaten utvecklas över tid.
Det är bland annat dessa mekanismer som tillsammans med den negativa parlamentarismen, att det räcker med att riksdagen tolererar en regering, som gjort att även minoritetsregeringar kan styra riket med rimlig stadga. Minoritetsregeringar är faktiskt det normala. Det senaste exemplet är regeringen Löfven II / Andersson I som kom att styra minoritet i fyra år. På oppositionens budgetunderlag.
Under regeringsförhandlingar och i diskussioner om stödpartier kontra fullt regeringsdeltagande är det just tillgången till de exekutiva instrumenten som ofta är det avgörande för de ingående partierna. Ett samordningskansli, som i fallet med Tidö-avtalet kan bevaka sakpolitiska överenskommelser. Egna statsråd ger däremot direkt kontroll över processer som formar både myndighetsutövning och framtida lagstiftning.
Utnämningsmakten och utredningsväsendet
Regeringen utnämner generaldirektörer, ambassadörer, överdirektörer, styrelseledamöter och ledamöter i myndigheternas insynsråd. Förordnanden är tidsbegränsade, vilket innebär att en sittande regering löpande kan byta ut eller förlänga nyckelpersoner.
Utnämningarna påverkar myndigheternas kultur, prioriteringar och tolkning av regelverket. En generaldirektör med viss bakgrund och värderingar kan under flera år styra hur en myndighet tillämpar lagar, fördelar resurser och kommunicerar med allmänheten. Effekten är ofta mer långsiktig än enskilda lagändringar. Historiskt har både socialdemokratiska och borgerliga regeringar använt utnämningsmakten strategiskt. Riksdagen kan granska enskilda utnämningar i efterhand via konstitutionsutskottet men har ingen formell rätt att lägga ett veto mot en utnämning eller påverka besluten i förväg.
Regeringen beslutar vilka statliga utredningar som ska tillsättas, hur direktiven ska formuleras och vilka utredare eller kommittéer som ska användas. De statliga utredningarnas betänkanden utgör grunden för propositionernas förarbeten. Den som kontrollerar utredningsväsendet kontrollerar därmed i stor utsträckning hur problem definieras, vilka lösningar som presenteras som rimliga och vilken faktabas lagstiftningen bygger på.
Det är möjligt att lägga ned utredningar som tillsatts av tidigare regeringar eller att ge snäva direktiv som styr resultatet i en viss riktning. Processen sker helt inom regeringen och kräver inte riksdagsbeslut. Förarbetena får sedan betydande rättskällevärde när lagar ska tolkas och tillämpas.
Med myndighetschefernas självständiga ställning innebär det att en myndighetschef mycket väl kan fatta beslut som går helt stick i stäv med regeringens vid den tiden önskade utveckling. Ett sådant exempel var Carin Jämtin (S) som under sin tid som generaldirektör för Sida fattade biståndsbeslut som gick tvärsemot vad Johan Forsell (M), då biståndsminister, kommunicerat.
Myndighetsstyrning och normgivning
Den löpande styrningen av förvaltningsmyndigheterna sker främst genom regleringsbrev och dialog. Varje år beslutar regeringen om regleringsbrev som anger mål, prioriteringar, särskilda uppdrag och återrapporteringskrav. Dessa utgår från riksdagens budgetbeslut men ger regeringen stort utrymme att sätta inriktning inom den beslutade ramen.
Den årliga myndighetsdialogen mellan departementsledning (statsråd eller statssekreterare) och myndighetschef är en central process. I dessa dialoger, som inte offentliggörs i protokoll utan sker under “informella” former diskuteras resultat, ledarskap och framtida prioriteringar. Dialogen kompletteras av löpande kontakter. Även om förbudet mot ministerstyre innebär att regeringen inte får detaljstyra beslut i enskilda ärenden om myndighetsutövning, ger dialogen och regleringsbreven betydande möjligheter att påverka myndigheternas allmänna inriktning och resursanvändning.
Regeringen har enligt regeringsformen ett eget område för att utfärda förordningar. Förordningarna omfattar verkställighetsföreskrifter till lagar samt den så kallade restkompetensen – bland annat föreskrifter om myndigheters organisation och inre verksamhet samt gynnande eller neutrala regelverk. Inom områden där riksdagen explicit delegerat normgivningsmakt kan regeringen också utfärda mer detaljerade föreskrifter.
En stor del av den praktiska regleringen ligger därmed i förordningar snarare än i lagar. Förordningar kan ändras betydligt snabbare än lagstiftning och kräver inte riksdagsbehandling. Ett enkelt regeringsbeslut räcker. Där en lag kan ta månader och år att ta fram kan en förordning tas fram på mindre än en vecka.
Tillsammans ger dessa instrument regeringen betydande handlingsutrymme. Utnämningsmakten och utredningsväsendet är de mest långsiktigt potenta. Myndighetsstyrningen och förordningsmakten är de mest frekventa och direkt operativa. De gör det möjligt att påverka samhällsutvecklingen utan att behöva en majoritet i riksdagen för varje enskild åtgärd.
Samtidigt är makten inte oinskränkt. Regeringen är parlamentarisk ansvarig inför riksdagen, kan granskas av konstitutionsutskottet och Justitieombudsmannen och måste hålla sig inom de ramar som grundlag, lag samt budget sätter. Förbudet mot ministerstyre och myndigheternas självständighet i enskilda ärenden utgör andra viktiga spärrar. Dessa spärrar har dock luckrats upp genom att samtliga regeringar vid varje tidpunkt har makten att flytta på sina myndighetschefer och ersätta med mer fogliga. De avsatta flyttas då till det som kallas “Elefantkyrkogården” tills förordnandetiden tar slut.
I praktiken är det dock dessa verktyg snarare än enbart formell lagstiftningsmakt som avgör hur en regering kan styra statsapparaten. Det förklarar varför frågan om egna statsråd ofta blir så central i regeringsförhandlingar, oavsett partifärg.
Johan Westerholm
