Blottor i regeringens utredning om stödet till trossamfund
Regeringens utredare vill skapa ett granskningssystem för utländsk finansiering av svenska trossamfund. Förslaget är EU-rättsligt genomarbetat men den rent svenska grundlagsprövningen är påfallande tunn. Och ett problem sticker ut extra mycket. Utredningen konstaterar själv att lagstiftning om trossamfund kräver kvalificerad majoritet i riksdagen. Sedan glömmer utredaren bort att pröva om det egna förslaget omfattas.
Den 17 juni överlämnade den särskilda utredaren Michael Målqvist betänkandet Ett nytt regelverk för granskning av utländsk finansiering av trossamfund och andra verksamheter (SOU 2026:42) till justitiedepartementet. Uppdraget, som beslutades av regeringen redan i maj 2025 var att ta fram regler som “förbjuder eller på annat sätt motverkar utländsk finansiering av trossamfund och andra verksamheter i Sverige med koppling till islamism, extremism och andra antidemokratiska intressen”.
Resultatet är ett 842 sidor långt förslag om anmälningsplikt, granskning, förbud och i vissa fall straffansvar för mottagande av utländska pengar till registrerade trossamfund samt ideella föreningar och stiftelser med religiöst ändamål.
Ett nytt tröskelvärde på 150 000 kronor ska utlösa anmälningsplikt till en granskningsmyndighet, som föreslås bli Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF). Vid missbruk kan sanktionsavgifter, förbud och i grövre fall fängelse bli följden.
Det är en ingripande reform av relationen mellan staten och det svenska civilsamhällets religiösa delar. Utredningen har därför lagt ett helt kapitel (kapitel 8) och ett antal särskilda avsnitt i kapitel 10 på att pröva förslagets förenlighet med regeringsformen, Europakonventionen och EU-rätten.
Den EU-rättsliga delen av den prövningen är förvånansvärt gedigen. Den rent nationella grundlagsprövningen är det inte.
En grundlagsspärr utredningen själv beskriver – men aldrig tillämpar på sitt eget förslag
Det mest anmärkningsvärda fyndet i betänkandet finns inte i själva lagförslaget, utan i bakgrundsredogörelsen. På sidan 352, i kapitel 8.2.2, skriver utredningen:
“Det särskilda grundlagsskyddet för trossamfund innebär att föreskrifter om trossamfund och grunderna för Svenska kyrkan som trossamfund ska meddelas genom lag (8 kap. 2 § första stycket 4 regeringsformen). […] Vidare innebär grundlagsskyddet att föreskrifter om trossamfund och grunderna för Svenska kyrkan som trossamfund endast får stiftas, ändras eller upphävas i samma ordning som huvudbestämmelserna i riksdagsordningen, vilket innebär krav på minst tre fjärdedels majoritet eller två på varandra fattade beslut med riksdagsval emellan (8 kap. 17 § tredje stycket och 18 § andra stycket regeringsformen).”
Det är en av de mest kvalificerade lagstiftningsspärrar som finns i den svenska konstitutionen, i nivå med den som gäller för själva riksdagsordningens huvudbestämmelser. Den finns för att skydda trossamfundens rättsliga ställning från att kunna ändras av en enkel riksdagsmajoritet i taget.
En genomsökning av båda volymerna av betänkandet visar att frasen “kvalificerat förfarande” i detta sammanhang, liksom hänvisningarna till 8 kap. 17–18 §§ RF och kravet på tre fjärdedels majoritet, förekommer exakt en enda gång i hela materialet – i just det stycke som citeras ovan. Frågan väcks aldrig igen.
Varken i kapitel 10, där lagförslaget läggs fram och prövas mot grundlagen, i kapitel 18 om ikraftträdande eller i konsekvensanalysen i kapitel 19 diskuteras huruvida den nya lagen om granskning av utländsk finansiering till registrerade trossamfund i sig utgör en sådan “föreskrift om trossamfund” att den omfattas av den kvalificerade beslutsordningen.
Relevant fråga ställs aldrig
Det är svårt att se varför den frågan inte skulle vara relevant att ställa. Lagens portalparagraf om tillämpningsområde (2 §) pekar ut registrerade trossamfund som den första och namngivande kategorin av rättssubjekt. Anmälningsplikten, granskningsförfarandet, förbudsgrunderna, sanktionsavgifterna och straffbestämmelsen om “olovligt mottagande av utländsk finansiering” knyts alla direkt till just denna status. Om lagen inte är en föreskrift om trossamfund i regeringsformens mening är det svårt att tänka sig vad som skulle vara det.
Utredaren har en poäng om lagen tekniskt sett riktar sig mot finansieringsmottagande snarare än mot trossamfundens “inre liv” i den mening som annars diskuteras i kapitel 8 (till exempel registreringsförfarande och organisationsform. Men det är precis den typen av gränsdragning som borde motiveras uttryckligen i ett betänkande av den här digniteten inte lämnas obesvarad.
Att en så central konstitutionell tröskelfråga är obehandlad är antingen ett förbiseende eller ett medvetet vägval som utredningen inte redovisar skälen för. Ingetdera är tillfredsställande i ett betänkande som ska ligga till grund för lagstiftning om trossamfundens ekonomiska frihet.
Religionsfrihetens “absoluta” status hanteras på mindre än en sida
Utredningen är noga med att slå fast att religionsfriheten enligt Regeringsformen är den enda av de positiva opinionsfriheterna som inte alls kan begränsas genom lag. Lösningen på hur lagförslaget då kan vara förenligt med grundlagen presenteras på s. 445–447, lagen “träffar inte det religiösa utövandet som sådant”, utan bara föreningsfriheten. Det vill säga det organisatoriska och ekonomiska som kan begränsas i lag.
Det är i och för sig en juridiskt hållbar distinktion i sig. Men den prövas aldrig mot sitt mest extrema tillämpningsfall: det framåtsyftande, generella förbudet som gör det möjligt för granskningsmyndigheten att förbjuda ett samfund att överhuvudtaget ta emot utländsk finansiering i förnybara ettårsperioder.
Utredningens egen kartläggning bekräftar att mindre trossamfund i Sverige i praktiken kan vara strukturellt beroende av finansiering från utlandet. Om ett sådant samfund träffas av ett generellt mottagandeförbud är gränsen mellan “att reglera organisationen” och “att omöjliggöra den kollektiva religionsutövningen” plötsligt inte lika tydlig som betänkandets dryga halvsida om saken vill göra gällande.
Bidragsrättsliga rekvisit blir straffrättsliga rekvisit
Demokrativillkoren i lagförslagets 13 § som bland annat gäller om mottagaren “motarbetar det demokratiska styrelseskicket” är enligt utredningen medvetet utformade efter förebild av 5 § lagen om statsbidrag till trossamfund. Det är begrepp som ursprungligen konstruerades för att en sökande aldrig haft en ovillkorlig rätt till pengarna och en vidare tolkningsmarginal har därför varit mindre problematisk.
I den nya lagen kopplas exakt samma rekvisit till straffansvar. Brott mot ett förbud enligt 13 § kan medföra åtal för “olovligt mottagande av utländsk finansiering”. Utredningens egen redogörelse för legalitetsprincipens obestämdhetsförbud är förhållandevis utförlig och stringent. Men när samma fråga ska appliceras på det egna förslaget avfärdas den på ett par meningar med hänvisningen att flertalet fall ändå kommer vara “uppenbara”.
Det är en tunnare argumentation än vad steget från diskretionär bidragsprövning till straffrätt rimligen kräver. Rekvisiten har aldrig prövats av domstol i ett straffrättsligt sammanhang, bara i förvaltningsrättsliga bidragsärenden.
Egendomsskydd och diskrimineringsförbud nämns – men försvinner i den konkreta prövningen
I den sammanfattande genomgången av relevanta grundlagsramar räknar utredningen själv upp fyra rättigheter som “aktualiseras”:
- Förenings- samt religionsfriheten
- Egendomsskyddet enligt 2 kap. 15 § RF och
- Diskrimineringsförbuden enligt 2 kap. 12–13 §§ RF.
När den konkreta “samlade bedömningen av lagens förenlighet” väl görs är det bara förenings- och religionsfriheten som prövas systematiskt mot ändamåls- och proportionalitetskraven i Regeringsformen. Egendomsskyddet återkommer först långt senare kopplat enbart till förverkandebestämmelsen inte till själva mottagandeförbudet.
Detta trots att ett förbud mot att ta emot en gåva eller donation rimligen är ett ingrepp i förfoganderätten över egendom.
Diskrimineringsförbuden nämns över huvud taget inte i den konkreta prövningen. Dessa dyker upp först i EU-rättskapitlet, och då enbart som en fråga om nationalitetsdiskriminering utifrån kapitalets ursprung, inte som en fråga om indirekt diskriminering på religiös grund.
Det senare är särskilt anmärkningsvärt med tanke på direktivets ordalydelse. Regeringens uppdrag till utredningen talar i direktivet uttryckligen om finansiering “med koppling till islamism, extremism och andra antidemokratiska intressen”. Utredningen väljer en formellt religionsneutral lagtext. Men bedömningsgrunderna för förbud enligt 12 § instruerar granskningsmyndigheten att beakta om en finansiärs hemland till exempel “kriminaliserar samkönade relationer” eller “inskränker religionsfriheten”. Detta är kriterier som i praktiken kommer att träffa en begränsad krets länder och trosinriktningar betydligt oftare än andra.
En konsekvensanalys av risken för indirekt diskriminering på religiös eller etnisk grund enligt såväl Regeringsformen som Europakonventionen om mänskliga rättigheter saknas helt, trots att utredaren är fullt medveten om att just en sådan diskrimineringsfråga fällde den ungerska civilsamhällslagen i EU-domstolens dom C-78/18. Det trots att utredaren analyserar domen noggrant men då bara ur nationalitetsdiskrimineringens perspektiv.
Hemligt underlag och begränsad partsinsyn
När ett förbud grundas på hänsyn till Sveriges säkerhet kommer underlaget i praktiken ofta att komma från Säkerhetspolisen. Utredaren hanterar frågan om partsinsyn genom att helt enkelt hänvisa till den generella regeln i offentlighets- och sekretesslagen med stöd av äldre praxis om diplomatiska källor och asylärenden.
Ingen särskild ordning som till exempel ett system med säkerhetsprövat offentligt biträde av den typ som förekommer i vissa andra säkerhetsärenden föreslås för att kompensera den enskilda organisationens begränsade möjlighet att bemöta bevisning den aldrig får se.
Trots att ett förbud kan vara existentiellt för ett mindre samfund. Frågan om rätten till en rättvis process enligt Regeringsformen och Europakonventionen berörs inte i den samlade rättighetsbedömningen i utredningen.
Sammanfattning
Utredningen SOU 2026:42:s EU-rättsliga analys, särskilt jämförelsen med Ungern-domen C-78/18 är genomarbetad och håller en rimlig kvalitetsnivå.
Höga tröskelvärden, individuell prövning i varje enskilt fall, en tydlig proportionalitetstrappa och avsaknad av krav på offentliggörande är alla medvetna konstruktioner som utredaren föreslår för att undvika samma fällor som den ungerska lagstiftningen gick i. Men. Det är den rent nationella grundlagsprövningen som är svag och i frågan om den kvalificerade lagstiftningsordningen för trossamfund enligt Regeringsformen är den obefintlig.
Det återstår att se om Lagrådet eller remissinstanserna kommer att lyfta samma frågor. Det är också möjligt att justitiedepartementet redan har en uppfattning i frågan om kvalificerat förfarande som inte framgår av betänkandet. Frågan förtjänar i vilket fall som helst och under alla omständigheter ett tydligt svar innan förslaget går vidare till proposition.
Ledarsidorna följer ärendet och återkommer om, och när remissvaren på SOU 2026:42 börjar komma in. En tillträdande regering under främst Miljöpartiets inflytande har med de blottor som utredaren lämnat alla möjligheter att stoppa vidare arbete utan kritik.
Johan Westerholm
