Uppenbara brister i Statskontorets granskning av gröna kreditgarantier
Statskontorets utvärdering av de statliga gröna kreditgarantierna beställdes av regeringen för att utvärdera styrmedel. Men rapporten är istället en efterhandsgranskning av de två fall som väckt mest uppmärksamhet i svensk industripolitik de senaste åren. Slutsatserna är obekväm läsning för regeringen och lösningen som föreslås blir talande med sina brister. Förslaget blev att byta ansvarig myndighet istället för att utreda vad som egentligen gått fel.
Sedan 2021 har Riksgälden ställt ut sex gröna kreditgarantier till fem projekt: Preem (två garantier), Northvolt, Stegra samt SSAB. Det är underlaget för ett statligt åtagande som vid årsskiftet omfattade en garantiram på 80 miljarder kronor.
Av dessa fem är Northvolt redan ett avslutat kapitel – företaget gick i konkurs innan något lån betalades ut, vilket innebar att staten aldrig fick stå för någon kostnad. Statskontoret är noga med att påpeka att detta var tur snarare än ett kvitto på god riskhantering i rapporten där de menar att
”Att det uppstår enskilda fallissemang inom den här typen av garantiprogram är inte ett tecken på att programmet är misslyckat. Tvärtom är själva syftet med programmet att möjliggöra riskfyllda investeringar.”
Stegra (tidigare H2 Green Steel) är raka motsatsen: en aktiv garanti på 1,2 miljarder euro, med 13 års löptid, beviljades i december 2023 – samma månad som Northvolt-garantin. Det är den näst största enskilda gröna kreditgarantin staten åtagit sig efter SSAB:s 15 miljarder kronor.
Och bakom båda beviljade garantier står exakt samma utredningsresurs. Endast en (1) anställd miljöanalytiker på Riksgälden som enligt rapporten gör samtliga komplexa miljöbedömningar av om en investering “väsentligt bidrar” till svenska klimatmål utan att “väsentligt motverka” några andra.
Statskontoret konstaterar rakt ut att detta innebär “ett högt personberoende”, en formulering som i praktiken betyder att hela statens riskexponering i frågan om huruvida Stegra-satsningen är miljömässigt försvarbar vilar på en enskild persons bedömning.
Dessutom utan formaliserade interna riktlinjer för hur bedömningen ska göras.
Sekretessen som skydd – och som hinder
Ett genomgående tema i rapporten är hur sekretessbestämmelserna har gjort att varken andra myndigheter, Statskontoret eller allmänheten egentligen kunnat granska de bedömningar som låg bakom besluten att satsa miljarder av skattebetalarnas pengar på just Northvolt och just Stegra.
Riksgäldens sekretess vilar enligt rapporten på 30 kap. 23 § offentlighets- och sekretesslagen tillsammans med 9 § offentlighets- och sekretessförordningen. Det är samma generella sekretessbestämmelse som normalt skyddar uppgifter om enskilda företags ekonomiska förhållanden, affärs- och driftsförhållanden i myndigheters kreditgivning och tillsyn avsedd att skydda företagshemligheter och konkurrenskänslig information. P
roblemet är att samma bestämmelse, tillämpad på ett statligt garantiprogram med fem miljardsatsningar, i praktiken sluter hela beslutsprocessen för insyn.
Tre olika nivåer av sekretess i rapporten
- Mellan myndigheter, i enskilda ärenden. Enligt förordningen (2021:524) om statliga kreditgarantier för gröna investeringar ska Riksgälden samverka med berörda myndigheter när man bedömer om en investering uppfyller miljökraven (9 §). Men rapporten slår fast att denna samverkan “har behövt anpassas” eftersom det rådde osäkerhet om Riksgäldens sekretessbestämmelse även gällde hos mottagande myndighet, t.ex. Naturvårdsverket. Konsekvensen: kontakterna med Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten och Energimyndigheten har “främst skett på en principiell nivå” – generella metodfrågor, inte bedömningar av om just Northvolts eller just Stegras specifika investeringar uppfyllde kraven. I praktiken har lagkravet på samverkan i sak inte gått att uppfylla i de enskilda fallen.
- Mellan Riksgälden och Statskontoret. Statskontoret skriver rakt ut att man “på grund av sekretessbestämmelser inte kunnat göra en djupgående analys av rekvisiten” och att man avstått från att begära ut sekretessbelagt material, bland annat ansökningshandlingar och Riksgäldens interna prissättningsunderlag och riskbedömningar i enskilda garantiärenden. Istället har granskningen byggt på vad Riksgälden själv beskrivit i intervjuer och på övergripande processdokumentation, inte på en oberoende läsning av beslutsunderlagen för Northvolt eller Stegra. Statskontoret medger själva i metodbilagan att en “ärendeprövning” hade krävt tillgång till just den typ av material man inte fick ta del av, och att man därför “i begränsad utsträckning kan uttala oss om kvaliteten i prissättning och riskbedömningar i enskilda garantiärenden.”
- Mellan Riksgälden/Statskontoret och de bortvalda sökande. Statskontoret ville intervjua företag som kontaktat Riksgälden om en garanti men som av något skäl aldrig lämnade in en formell ansökan – till exempel efter att fått besked att lånebeloppet var för litet eller att verksamheten inte räknades som “industri”. Detta hade kunnat ge en bild av hur många och vilka aktörer som faller bort innan processen blir synlig. Men just denna del av granskningen gick inte att genomföra: Statskontoret fick inte ta del av vilka företag det rörde sig om, “på grund av sekretesshinder”.
Av de cirka 50 investeringar Riksgälden haft informella samtal om sedan 2021 vet utomstående – inklusive regeringens egen kontrollmyndighet varken vilka de var, varför ungefär 20 av dem aldrig ledde till fördjupad kontakt eller hur konsekvent bedömningsgrunderna tillämpats mellan de fem projekt som faktiskt godkändes.
Det enda som är offentligt är slutresultatet. Det vill säga vilka fem bolag som fick garantin, och i Northvolts fall, att det gick åt skogen.
Sekretessen är i grunden motiverad i sak, ingen vill att Riksgälden ska behöva lägga ut känslig affärsinformation om enskilda bolags finansiering på sin webbplats. Men resultatet, som rapporten själv pekar på utan att dra den fulla konsekvensen, är att Sveriges enda oberoende kontrollmekanism för dessa beslut, Statskontoret, saknat mandat eller tillgång att granska om Northvolt-garantin och Stegra-garantin faktiskt byggde på korrekta bedömningar när de antogs.
Av Riksgäldens cirka 50 informella kontakter sedan 2021 ledde knappt 30 till fördjupad dialog och bara 9 till en formell ansökan. Vilka de drygt 20 bortvalda var, och varför, är uppgifter Statskontoret inte fått tillgång till – trots att det var regeringens egen kontrollmyndighet som efterfrågade dem.
Riskmodellen beskriver Stegra
I rapporten bygger Statskontoret ett hypotetiskt exempel med fem garantier i olika storleksklasser för att illustrera riskerna i programmet. Författarna är noga med att markera att siffrorna är just hypotetiska men de är konstruerade för att ligga nära de faktiska garantierna. Med fem garantier av den storleksordning som Riksgäldens portfölj faktiskt har, beräknadess sannolikheten att minst en garanti skulle behöva betalas ut till cirka 25 procent.
Det är inte en förvånande siffra rent matematiskt eller statistiskt. Det är själva poängen med att staten går in och tar risker som privata aktörer inte vill bära. Men det sätter Northvolts konkurs i ett nytt ljus.
Det var inte ett osannolikt scenario som realiserades, det var ett fullt förväntat utfall i en portfölj med så få och så stora engagemang. Frågan rapporten lämnar olöst är om motsvarande riskbild har kommunicerats till regeringen och riksdagen.
Lösningen: Flytta bort uppgiften, inte utreda besluten
Statskontorets huvudrekommendation är att hela uppgiften flyttas från Riksgälden till Exportkreditnämnden (EKN), med motiveringen att EKN redan har fler hållbarhetsanalytiker, mer vana vid ansökningsstyrda garantier och ett större kontaktnät. Statskontoret understryker uttryckligen att rekommendationen “inte grundar sig i att Riksgälden har hanterat uppgiften felaktigt”.
Det vill säga effektivitetsskäl, inte sakfel, anges som motiv.
Men rapporten lämnar ett intryck av motsatsen: en myndighet med ett enda högriskberoende av en enskild anställd, utan formaliserade riktlinjer för sina viktigaste bedömningar, med en handläggning som flera kreditinstitut och företag beskrivit som “omständlig” och med en prissättning som de sökande genomgående uppfattat som svår att följa.
Att paketera detta som ett rent struktur- och resursfrågespörsmål – snarare än att fråga om Northvolt-garantin och Stegra-garantin faktiskt var korrekt bedömda när de beslutades i december 2023 – är ett val Statskontoret gör inom ramen för sitt uppdrag, men det är ett val som lämnar centrala frågor obesvarade.
Vad rapporten inte svarar på
Statskontoret har, av egen utsago, inte gjort någon “aktgranskning” av de enskilda ärendena. Man har “utgått från Riksgäldens riktlinjer och processer” snarare än att granska underliggande beslutsunderlag. Det innebär att rapporten varken kan bekräfta eller avfärda om:
- Northvolts kreditvärdighetsbedömning och affärsrisk var korrekt klassificerad redan vid beslutstillfället i december 2023, mot bakgrund av vad som redan då var känt om bolagets finansiella ställning.
- Stegras miljöbedömning och affärsriskbedömning genomgått samma kvalitetsnivå, givet att samma ensamma analytiker och samma odokumenterade process hanterat båda ärendena.
- Den marknadsmässiga avgiften för respektive garanti speglade den faktiska risken, något varken kreditinstitut, företag eller, enligt rapporten, Statskontoret självt haft full insyn i.
Det är dessa frågor, inte organisationstillhörigheten för uppgiften framåt om avgör om skattebetalarna fick en rimlig riskbedömning för sina garantiåtaganden i just de fall som blivit mest uppmärksammade. Statskontorets rapport ger underlag för att ställa frågorna.
Den besvarar dem inte.
Extramaterial
Statskontorets granskning av Riksgäldens gröna kreditgarantier.
Johan Westerholm
